摘  要：本文通過對國内外(wài)部分(fēn)發達地區應急救援管理機制、我(wǒ)國社會綜合應急救援體(tǐ)系現狀及存在的問題、政府主導處置的若幹應急救援案例進行分(fēn)析和論證的基礎上，提出了改革相關體(tǐ)制機制，切實提高以消防部隊爲主體(tǐ)的應急救援隊伍專業化水平的建議，并對消防部隊“職業化”發展方向進行了初步設想和着重闡述。
關鍵詞：應急救援；體(tǐ)系；專業化；職業化
    1.我(wǒ)國綜合應急救援體(tǐ)系概述
    綜合應急救援體(tǐ)系是指通過事前周全計劃和應急措施，充分(fēn)利用一(yī)切可能的聯動力量和資(zī)源，靈活下(xià)達指令，在各類災害事故發生(shēng)後迅速控制事故發展并盡快排除事故，保護現場人員(yuán)和場外(wài)人員(yuán)的安全，将事故人員(yuán)、财産、環境造成的損失等降低至最小(xiǎo)程度，并通過預定手段迅速穩定民心、恢複生(shēng)活和生(shēng)産秩序的完整系統。
    在現代經濟社會發展過程中(zhōng)，伴随着經濟規模不斷擴大(dà)，生(shēng)産流程日趨複雜(zá)，社會機制演進多元，再加上目前經濟社會與自然生(shēng)态之間巨大(dà)的矛盾沖突，緻災因素正在以爆發式的速度快速增長，經濟發展、生(shēng)産過程、社會生(shēng)活中(zhōng)蘊含的隐藏能量随時能夠潛藏集聚，對人類的生(shēng)命财産安全造成破壞，有的還十分(fēn)嚴重，形成突發公共事件。這種能夠對社會聯合應急救援行動發揮調度、管理、規範、引導、保障等支撐作用的，統稱爲“綜合應急救援體(tǐ)系”。

    2.加強綜合應急救援體(tǐ)系的必要性
    加強綜合應急救援體(tǐ)系建設是社會客觀形勢發展的需要，也是曆史的必然，社會的進步。人民群衆日益提高的生(shēng)活質量，需要有一(yī)個相對安全的社會環境。但進入21世紀以來，自然災害、事故災難、公共衛生(shēng)事件和社會安全事件等突發事件明顯增多，災害事故呈現出突發性、多發性和擴展性的特點，災害發生(shēng)的種類多、頻(pín)度高、區域性和季節性強、損失大(dà)，1995年3月20日，日本東京地鐵發生(shēng)“沙林”毒氣侵襲事件，造成5500多人中(zhōng)毒；2001年9月11日，美國紐約世貿中(zhōng)心遭受恐怖襲擊，造成3000餘人死亡，經濟損失數千億美元；2004年12月26日，位于印度洋闆塊和亞歐闆塊交接處的南(nán)亞發生(shēng)海嘯，造成292206人傷亡；2008年5月12日，我(wǒ)國四川省汶川縣發生(shēng)8.0級地震，共造成461788人傷亡，經濟财産損失8451億元，從上述世界範圍内發生(shēng)的重大(dà)災害事故不難看出，如果災害事故如不及時處置，就可能導緻事态嚴重惡化，财物(wù)損失更大(dà)，人員(yuán)傷亡更多，公共秩序更加混亂，後果更加嚴重。因此，加強社會應急救援建設工(gōng)作大(dà)到國家的和諧穩定，小(xiǎo)到家庭的幸福安甯。

    3.我(wǒ)國應急救援體(tǐ)系的構成
    3.1我(wǒ)國應急救援指揮系統
    目前，我(wǒ)國已初步建立了涵蓋中(zhōng)央、省、市三個層面的應急救援指揮系統。國務院是公共危機應急處置的最高領導機構，下(xià)設安全生(shēng)産委員(yuán)會、國際減災委員(yuán)會等組織機構。在國家層面，國家總理領導國務院常務委員(yuán)會及相應行政機構，并對全國範圍的公共危機事件負責，有權委派中(zhōng)央工(gōng)作組或專家組指導地方有關工(gōng)作。在遇重大(dà)突發事件時，中(zhōng)央工(gōng)作組将由國務院分(fēn)管領導任總指揮，相應部門負責人協同參與，國務院應急管理辦公室負責應急值守、信息報送、綜合協調等具體(tǐ)工(gōng)作，共同發揮指揮、調度、協調中(zhōng)樞的作用。不同類别的公共危機事件，由國務院有關部門依據相關法律、法規和自身職責對應負責處置。在地方層面，各級人民政府是應急救援行動的領導機構，對其行政區域内各類公共危機事件的應急處置負責。
    3.2我(wǒ)國應急救援管理機構
    當前，我(wǒ)國公共危機應急救援的管理機構采取“中(zhōng)央總攬—部門依托—省級分(fēn)擔”的組織模式，針對單一(yī)災害種類分(fēn)門别類地進行管理，初步建立起了“國家統一(yī)領導、機構綜合協理、部門分(fēn)類管理、地方分(fēn)級負責、基層屬地管理”爲原則的管理體(tǐ)制，即在各級黨委、政府的領導下(xià)，建立應急救援領域内的行政領導責任制，有利于充分(fēn)發揮應急救援管理機構的作用。以屬地管理爲原則的基層應急救援隊伍建設，能夠充分(fēn)整合市（區、縣）、鄉鎮街道、社區、部門單位、群衆團體(tǐ)等多方應急救援隊伍的效能，形成指揮統一(yī)、反應迅速、協調緊密、運轉高效的應急救援管理機制
    3.3我(wǒ)國應急救援聯動系統
    經過長時期的發展，我(wǒ)國大(dà)多數城市都建成了包括110、120、119、122 等在内的應急救援指揮中(zhōng)心，但均隻能指揮調度單一(yī)功能的應急救援力量，基本上是各自爲戰，無法形成合力。爲了改變這一(yī)被動局面，各地以不同形式對如何整合多方資(zī)源、提高救援效率進行了深入探索，形成了不少各具特色的應急救援聯動系統。2002年5月，我(wǒ)國第一(yī)個城市綜合應急聯動中(zhōng)心在廣西南(nán)甯市建成；緊接着安徽蕪湖等地也在“三台合一(yī)”系統上開(kāi)展了相關探索。之後，全國各地都緊密結合實際，陸續采用了因地制宜、各具特色的應急救援聯動系統，如深圳應急救援指揮體(tǐ)系、廣州110社會聯動體(tǐ)系、烏魯木齊“110”和“120”社會聯動體(tǐ)系、武漢城市應急管理聯動上海城市綜合減災體(tǐ)系等。
    3.4我(wǒ)國應急救援職能隊伍
    目前，我(wǒ)國已組建了規模約5萬人的8類國家級應急隊伍，總警力約4.9萬人的公安特警隊伍900支，31個省（區、市）和所有地（市、州、盟）以及94%的縣（市、區）依托公安消防部隊爲主體(tǐ)組建了應急救援總隊、支隊、大(dà)隊；各級承擔應急管理職責的部門也成立了相應的應急救援隊伍。

    4.國内外(wài)綜合應急救援體(tǐ)系現狀
    4.1我(wǒ)國香港等特區應急救援體(tǐ)系現狀
    我(wǒ)國香港、澳門等特區受曆史條件、地理環境、人文因素的影響，逐步形成了一(yī)套比較适應自身經濟社會發展的公共危機應急救援體(tǐ)系。以香港特區爲例，其應急救援的最高領導指揮機構是以特區行政長官爲核心的保安事務委員(yuán)會，如果發生(shēng)特别嚴重，可能影響香港地區安全的大(dà)型災害事故，保安事務委員(yuán)會将召開(kāi)緊急會議，向有關部門下(xià)達執行保安政策的指示，并根據公共危機的類型或危害程度，采取分(fēn)級響應的運行模式。香港設立了三級應急系統，分(fēn)别爲緊急應變、啓動緊急事故支援組、啓動緊急救援中(zhōng)心系統。當發生(shēng)重大(dà)事故，該三級系統可調度特區約70個左右的消防隊和約有6800人的民安隊等應急救援隊伍。
    4.1.2歐美發達國家應急救援體(tǐ)系現狀
    上個世紀90年代開(kāi)始，歐美發達國家相繼建立了涵蓋法律法規、指揮系統、管理機構、應急隊伍、綜合保障等方面的一(yī)體(tǐ)化應急救援管理體(tǐ)制。美國設立了由總統直接領導的“聯邦緊急事務管理局”（FEMA），在全國範圍内建有包括2600名人員(yuán)在内的專業隊伍，設有10個應急救援分(fēn)區，按不同地區的城市面積和人口密度配建了大(dà)量能承擔防滅火(huǒ)、救生(shēng)以及其它災害處置任務的消防站，不同州的各類城市還建有28個城市搶險救援隊，直屬緊急事務管理局管轄；德國是建立“民防職業隊”較早的國家，全國約有6萬人專職從事民防應急工(gōng)作。除此之外(wài)，還建有約150萬消防救援、醫療救護、技術救援志(zhì)願者隊伍，其管理的全體(tǐ)人員(yuán)均受過準專業程度的技術訓練，并按區域分(fēn)設爲消防隊、搶救隊、衛生(shēng)隊、維修隊、空中(zhōng)救護隊等類别；法國的民防專業隊伍則由近20萬的志(zhì)願消防隊和擁有近8萬名預備役人員(yuán)的民事安全部隊構成，民事安全部隊被編爲22個機動縱隊、108個民防連和308個混編大(dà)隊，分(fēn)散在各防務區和省，日常執行民事災難救援任務，戰時可拓展其它職能，可進一(yī)步擴編至30多萬人。近年來，歐美發達國家消防部門的職能也不斷由傳統的單一(yī)型模式向多功能立體(tǐ)化格局發展，普遍承擔了滅火(huǒ)、救護、垮塌、爆炸、防化、交通事故以及空難救援等應急救援任務，滅火(huǒ)出動處警量僅占歐美發達國家消防隊年出動總量的10%左右，其餘90%左右均爲應急救援。
    4.2我(wǒ)國應急救援行動存在的問題及原因
    随着經濟社會的發展，我(wǒ)國綜合應急救援體(tǐ)系持續快速穩步發展，應急救援的體(tǐ)制、機制、法制建設水平不斷提升，應急救援能力也不斷增強，但與國外(wài)發達國家相比，與日益嚴峻的災害事故形勢相比，我(wǒ)國綜合應急管理的整體(tǐ)水平還不高，應急資(zī)源配置不盡完善，指揮、管理、保障機制不夠健全。現有應急救援力量仍普遍存在部門障礙、重複建設、作用分(fēn)散、資(zī)源閑置等問題，在應急救援行動中(zhōng)就直接體(tǐ)現爲指揮脫節、響應延時、溝通不暢、組織混亂、缺少應變方案等實際問題。總體(tǐ)來說，我(wǒ)國綜合應急救援體(tǐ)系與其它發達國家和部分(fēn)國内特區相比，仍局限在一(yī)種“分(fēn)而治之”行業垂直領導體(tǐ)系，這種管理模式往往将原本就不充足的人力、技術、信息、資(zī)金、裝備等資(zī)源進一(yī)步碎片化，極大(dà)削弱了我(wǒ)國社會整體(tǐ)應對各類災害事故及突發事件的處置能力。
    4.3完善我(wǒ)國綜合應急救援體(tǐ)系的有效路徑
    根據當前應急救援力量建設發展的形勢，探讨解決其發展過程中(zhōng)存在的專業化不強問題，以更好、更快、更科學、更專業地完成各項搶險救援任務，是我(wǒ)們當前亟需研究的一(yī)個重要課題，作者經過一(yī)定思考分(fēn)析，對如何改進完善我(wǒ)國的社會應急救援體(tǐ)系作出了基本構想。
    4.3.1推動應急救援立法工(gōng)作
    要積極建設應急救援體(tǐ)系的法治機制，建立起符合國情、科學高效的應急救援法律保障體(tǐ)系，切實将災害事故預防、搶險救援隊伍建設以及災後指揮機制等工(gōng)作納入法治軌道，清晰界定各級政府及職能部門在救援工(gōng)作中(zhōng)的職責、權限、義務，明确社會面搶險救援的對象和範圍，以及各類搶險救援隊伍的隸屬、協同關系，救援人員(yuán)的任務分(fēn)工(gōng)及有關經費(fèi)保障制度等，以法治爲抓手規範黨、政、軍、社會團體(tǐ)在應急救援行動中(zhōng)的職責作用、工(gōng)作範疇，嚴格界定地方黨委政府在力量調度、災情控制、新聞發布、事故調查等社會面“大(dà)防控”方面和專業化應急救援力量在災害處置行動方面的指揮權限，克服“多頭指揮”、“主觀指揮”等應急救援指揮弊端，逐步形成“政府領導、部門協同、體(tǐ)制統一(yī)、機制協調”的綜合應急救援聯動機制。同時，要加快災害事故防控工(gōng)作的法治化進程，明确國家災害綜合管理總體(tǐ)目标，運用法律、經濟、技術、教育等多種手段，全面提升社會災害事故應急管理、救援能力。
    4.3.2加快行政體(tǐ)制改革
    在中(zhōng)央政府設置綜合應急救援管理部門方面，可以借鑒應急救援體(tǐ)系較成熟的香港等國内特區以及國外(wài)發達國家的成功經驗，整合社會多方救災力量，建立涵蓋軍隊、公安、消防、醫療、衛生(shēng)、民間組織等救援隊伍的綜合指揮、管理、調度體(tǐ)系，确保一(yī)旦遇到重大(dà)災害事故即可迅速調動一(yī)切資(zī)源，将災害事故損失降至最低。就當前現狀來說，我(wǒ)國應及時啓動相關探索建立負責全國和區域性應急管理的國家級綜合部門——國家應急救援部，此部直接隸屬于國務院領導，可統一(yī)指揮、管理全國各類應急救援隊伍。作爲國家級的統一(yī)平台，國家應急救援部可全面整合分(fēn)散在各部門各單位的應急救援資(zī)源，并通過建立常态化的災害事故預警分(fēn)析機制對應急工(gōng)作展開(kāi)科學全面管理。而在重特大(dà)突發事件情況下(xià)，可直接轉職爲國家應對突發事件的綜合指揮協調機構。當地方政府處置突發災害事故不利時，中(zhōng)央應急救援機構可以多方調度提供物(wù)資(zī)、技術、人員(yuán)支援。
    4.3.3加大(dà)應急救援力量整合力度
    現階段，應大(dà)力加強各級政府已設立的應急辦的協調決策、統籌調度職能，充分(fēn)發揮信息調度樞紐的作用。可通過全面整合119、110、120等應急救援系統及礦山、海上搜救、核事故、民航、鐵路等行業指揮系統，構建政府主導的一(yī)體(tǐ)化平台，構建 “統一(yī)接警、統一(yī)處警、資(zī)源共享、快速反應、聯合行動”的政府綜合應急救援體(tǐ)系。借鑒國外(wài)發達國家的做法，設定政府應急救援平台統一(yī)的報警電(diàn)話(huà)，建議選擇消防報警号碼“119”，因爲消防部隊不僅擔負着大(dà)多數地區滅火(huǒ)救援中(zhōng)心工(gōng)作及社會救災、救難、救急等輔助工(gōng)作，而且作爲處置災害事故的主體(tǐ)部門被廣大(dà)群衆和社會各界充分(fēn)認同，有着較廣泛的群衆基礎。
    4.4依托公安消防部隊構建常态應急救援主體(tǐ)力量體(tǐ)系
    明确綜合應急救援隊伍主體(tǐ)力量能夠充分(fēn)整合利用國家應急資(zī)源，降低反應延遲，提高行動效能。在近幾年來全國各類災害事故處置以及大(dà)規模應急救援實踐中(zhōng)，公安消防部隊已在各類災害事故處置中(zhōng)發揮中(zhōng)堅骨幹作用，并逐步成爲社會常規災害事故中(zhōng)第一(yī)時間到場的主體(tǐ)救援力量。因此，通過對我(wǒ)國應急救援體(tǐ)系建設的形勢分(fēn)析可以推論，立足國情，以點帶面地建立以公安消防部隊爲主體(tǐ)的綜合應急救援力量體(tǐ)系，整體(tǐ)經費(fèi)投入較少，救援效能提升較快，既借鑒發達國家通行做法，符合我(wǒ)國國情，又(yòu)有利于集成應急救援精幹力量，發揮有限應急資(zī)源的作用，是符合公共安全與國防安全發展客觀規律和全面深化改革要求的重要舉措。
    4.5構建以消防爲主體(tǐ)的專業化應急救援隊伍
    近年來，全國公安消防部隊貫徹公安部黨委關于建設現代化的公安消防鐵軍的要求，堅持政治建警、從嚴治警、科技強警，政治思想、紀律作風、科學施訓、組織指揮、裝備保障水平與核心戰鬥力大(dà)幅提升。目前，我(wǒ)國公安消防救援隊伍建設達到了聯合國國際搜索與救援咨詢團(INSARAG)标準和國際搜救隊建設模式要求，已具備國際救援水平。
    4.5.1強化消防部隊專業化救援隊伍建設
    消防部隊作爲滅火(huǒ)、搶險救援的主體(tǐ)力量，在體(tǐ)制、法制、編制、經費(fèi)保障等方面存在諸多不足，制約了其作爲應急救援隊伍主體(tǐ)力量的發展。因此，必須高度重視消防部隊在我(wǒ)國現行應急救援體(tǐ)系中(zhōng)的主體(tǐ)作用，将消防部隊建設作爲政府應急救援體(tǐ)系建設的核心内容和抓手，納入社會公共管理的重要組成部分(fēn)，加速消防部隊向應急救援多功能化方向發展的進程，繼續鞏固其參與各級政府綜合應急救援工(gōng)作的主體(tǐ)地位，依據城市發展速度規模加大(dà)消防經費(fèi)保障、基礎設施和裝備建設等的投入，真正做到消防警力、基礎設施和裝備建設與社會經濟建設同部署、同規劃、同發展，爲消防部隊承擔綜合應急救援任務提供充足的組織和物(wù)資(zī)保障。
    4.5.2積極完善消防部隊現行體(tǐ)制機制
    基于武警現役制度的消防部隊運行機制，在國家經濟基礎薄弱，計劃性資(zī)源分(fēn)配爲主的時期發揮了積極作用，也是目前公認的政治榮譽感、隊伍執行力、官兵凝聚力最強的建警治隊模式。但伴随着市場經濟的深度發展和消防職能的廣泛拓展，這種機制也顯現出與實際工(gōng)作不相适應的一(yī)些問題。消防部隊屬于武警序列，各級人員(yuán)編制由中(zhōng)央軍委統一(yī)管理。現我(wǒ)國消防現役官兵占總人口僅萬分(fēn)之1.23，低于世界發展中(zhōng)國家萬分(fēn)之4-5的水平，距離(lí)美國、日本等發達國家普遍萬分(fēn)之10以上的标準更是相差甚遠，尤其基層一(yī)線的戰鬥力量更加緊張，緻使不少新兵在下(xià)隊後的較短時間内就要被用于補充滅火(huǒ)救援力量。無論滅火(huǒ)戰鬥還是應急救援，都高度依賴于消防員(yuán)的實踐經驗，是體(tǐ)力、經驗、知(zhī)識、意志(zhì)力等多方面的綜合集成。而《兵役法》規定義務兵服役時間爲兩年，即滿兩年後就要退出現役或部分(fēn)選取爲士官，選取士官後也不過是稍加延長服役年限；現役幹部的服役也有最高年限限制，這樣就形成了每年都要征召新兵、補充新幹部，對新入伍的官兵開(kāi)展初級培訓，浪費(fèi)了大(dà)量培養資(zī)源，削弱了後期提質培訓的力度，導緻在火(huǒ)場一(yī)線戰鬥的消防官兵理論水平不高、經驗不足，缺乏應對複雜(zá)突變火(huǒ)情的能力。雖然消防部隊針對倒塌、爆炸、中(zhōng)毒、腐蝕等滅火(huǒ)救援行動中(zhōng)可能出現的危險情況制定了處置規程，配備了偵測設備，但學習、掌握、應用這些規程和設備卻需要較強的文化素質和培訓時間，而現役體(tǐ)制下(xià)消防部隊兵員(yuán)的整體(tǐ)文化素質偏低，人員(yuán)基數較小(xiǎo)，且不能自主遴選，造成人才培養渠道較單一(yī)，同時也缺少社會化的職業資(zī)格評定和系統完備的培訓體(tǐ)系，導緻消防員(yuán)指揮、戰鬥安全素養不符合要求的現象還廣泛存在。
    如前所述，消防部隊要同時接受地方黨委、政府、公安機關、上級機關的領導，在火(huǒ)場指揮上也不例外(wài)。這就決定了消防部隊在依據安全理論對火(huǒ)場進行安全評估和行動決策時，往往要考慮多方意見，無法做到科學客觀。再加上社會輿論往往過高強調消防部隊的政治榮譽和職責使命，忽視火(huǒ)場的複雜(zá)多變性和極端殘酷性，導緻消防指戰員(yuán)在客觀安全和主觀要求間“進退兩難”，有時候明知(zhī)有危險也要冒險上。同時，承擔風險是消防官兵的職業特點。災害發生(shēng)時，一(yī)般人均是從危險地方向安全地方疏散，而消防官兵是從安全地方向危險地帶深入，不這樣就無法履行職責，完成使命。因此，積極完善消防現行體(tǐ)制機制，逐步探索建立以現役體(tǐ)制爲主體(tǐ)、多種形式體(tǐ)制相結合的專業化應急救援消防隊伍，就成爲了下(xià)一(yī)步消防“職業化”改革的方向。
    4.5.3.創新改革應急救援訓練機制
    要結合各類特殊災害事故特點，在強化應急救援心理訓練的同時，大(dà)力加強技能、戰術、協同、保障等的聯合演練，利用各種有利條件，創新練兵方法，增強訓練效果。不斷地強化對轄區情況的熟悉；強化信息化建設及應用工(gōng)作；加快消防裝備現代化步伐；大(dà)力加強戰訓人才隊伍建設；着力提升業務訓練的實戰化水平。
    4.5.4改進消防人才培養機制
    将大(dà)學生(shēng)入警直接任職爲警官的制度改爲，大(dà)學生(shēng)入伍先當戰士，由戰士經考核合格，并經1年的專業培訓，方可任職爲警官；士兵中(zhōng)高中(zhōng)以下(xià)學曆也可直接參加部隊内部高考，到軍校學習畢業後提幹，兩條渠道保證消防部隊的基層指揮員(yuán)均有士兵閱曆、滅火(huǒ)救援實踐鍛煉和基層工(gōng)作經驗積累，保證其領導能力、指揮能力基礎紮實，帶兵能力、管理部隊能力基層士兵認可，從而保證各級指揮員(yuán)成長有深厚的群衆基礎，更好的保證消防部隊内部的團結、和諧和戰鬥力。